记者 | 叶竹盛

　　来源 | 《南风窗》2014年第10期

　　不久前，又一宗“被协调的冤案”浮出水面。 1996年因强奸杀人罪被判处死缓的王本余，在服刑18年后，因为真凶落网，得以走出囚牢。像以往多宗冤案一样，据媒体报道，这宗冤案背后也闪现着政法委案件协调会的影子。尽管疑点重重，但当年包头市政法委为此案定调：“仍按强奸杀人罪起诉，法院可根据实际情况酌情判决。” 此案曝出后不久，为期6天的首届政法干部学习贯彻习近平总书记重要讲话精神培训班4月22日在北京开班，130余名来自全国政法领域的省部级领导干部参加了培训班。 中央政法委书记孟建柱在开班仪式上表示：“在法律框架内妥善处理好政法工作中遇到的难题，是对政法领导干部履职能力的重要考验。在全面推进依法治国新形势下，越是复杂疑难问题，越要用法治思维和法治方式去探寻解决之道，不能以牺牲法律的权威性为代价求得问题的一时解决。” 按照制度设计，政法委案件协调会的目的是处理重大、疑难、复杂案件，但是近年来冤案频频浮现，令人们对该机制进行深刻的反思。十八大后，在新一轮司法改革的大背景下，人们对政法委改革的预期越来越强烈。政法委案件协调会机制在法治化趋势下何去何从?

　　案件协调的机制

　　1990年，中央发出《关于维护社会稳定加强政法工作的通知》，恢复政法委员会，但是要求政法委“主要做调查研究工作，不要过于具体干预各部门的业务”。此时政法委的职能中并未明确包括协调具体案件。直到5年后，中央政法委发出《关于加强各级党委政法委员会工作的通知》，政法委的职能从5项扩充为10项，增加了“研究和讨论有争议的重大疑难案件”这一职能。

　　虽然从本质上讲，“讨论和研究”仍属于“调查研究”的范围，但此时各地政法委已经开始大量进行个案协调工作。上述“王本余案”正是该通知下发的次年由政法委协调定调的。 然而，1990年的通知中要求，“政法委员会恢复后，仍然要贯彻党政职能分开的原则。”有学者撰文指出，1995年文件下发后，当时就存在争论，大量协调个案是否有违此项原则。为此，1998年又出台了《中央政法委员会关于加强党委政法委员会执法监督工作的意见》，将案件协调统一到执法监督的名义下。 此后，正式形成了有关案件协调机制的官方表述—“督促、推动大要案的查处工作，研究和协调有争议的重大、疑难案件”。 2011年，中央政法委牵头，联合两高和中央五部委下发了《关于党委政法委员会对政法部门执法活动进行监督的规定》。《南风窗》记者从多地了解到，该文件下发后，一些地方政法委才正式成立“执法监督室”，并配备专职工作人员。在此之前，众多县区级政法委并未设置该部门，而是由其他部门或相应领导兼管此项职能。 在2011年《规定》出台前后，各级政法委相继出台了相关细则，规范案件的监督和协调工作。例如湖南省政法委2009年下发了《党委政法委员会案件督办、协调工作制度》，规定由政法委的执法监督部门具体负责案件督办、协调工作。在该制度中有关政法委协调工作部分，罗列了政法委可以协调和不能协调的事项。《南风窗》记者查询其他地方的相关制度，也发现了类似规定。 查阅这些文件可以发现，尽管政法委协调职能的官方表述只针对“重大、疑难”案件，但多地政法委的相关规定都将上级机关和同级党委督办的案件，以及上级机关领导和同级党委、党委政法委领导批示的案件列入可以协调的范围，而只要求同级相关部门提请协调的案件符合“重大、疑难”的标准。这意味着理论上只要有领导批示，所有类型案件都可能成为政法委协调的对象。 2013年年初的中央政法工作会议上，据媒体报道，中央政法委书记孟建柱曾表示：“领导们就不要对具体个案做出批示了，让各个司法机关放手去做就行了。” 一位曾参与过十多次政法委协调案的检察官告诉《南风窗》记者，很多经过政法委协调的案件都有领导批示。他认为：“不管业务的领导千万不要在案件上批示。”有时候领导收到公安呈报的案件简报，只是例行批示，以示嘉奖或者重视，但是公安方面会拿领导批示当作“尚方宝剑”，“所有人都认为定不了罪的案件，坚持要定罪的人就会拿着领导批示来说事”。 某直辖市一位法官告诉《南风窗》，他所了解的政法委个案协调主要有三类，分别是重要领导干部职务犯罪、涉黑案件和被害人家属闹访类案件。他了解的一件被定性为涉黑的案件经过政法委定调后，只能按照黑社会性质组织罪来定罪，法院方面的存疑只能体现在减轻量刑上。承办该案的法官担心今后承担责任，将政法委协调会的会议纪要也归入了卷宗。 但《南风窗》记者了解到的多地政法委有关规定中都有这么一条：“党委政法委员会协调案件属于党内活动，形成的会议纪要不得作为定案依据在法律文书中引用，不归入案件卷宗。” 上述检察官还发现了一些规律，进行协调的案件，“多数时候不是因为案子复杂，而是如果严格按照法律，有人下不了台”。直接找公检法领导参加的协调会俗称“大三长会议”，找经办人所在业务部门领导参加的则叫“小三长”会议，此外还有直接找经办人召开的协调会。他发现，“凡是跳过经办人开协调会，然后直接让你执行的，此类案子多数水极深，而且绝对见不了光”。 当然，有时候政法委也能“扛住”领导批示。一位在西部省城政法委工作的李先生告诉《南风窗》记者，前几年该市爆发了一系列非法集资案，民众纷纷上访，要求严惩。领导批示给政法委，让研究能否以最高刑为死刑的集资诈骗罪罪名定罪。政法委召开协调会后，认为不构成此罪，而是构成另外一个不判死刑的非法吸收公众存款罪，领导最后接受了这个意见。 进入公众视野的政法委协调会机制，大多只限于公检法之间的刑事个案，但在相关制度规定中，政法委不仅协调个案，也协调不同部门在执法中的政策矛盾，且协调的对象不限于公检法。具体实践中，政法委协调案件的形式和内容也复杂得多。

　　案件协调会

　　法学教授周永坤曾撰文透露，一些地方政法委以政策协调为名，协调政法机关，制定种种规范。例如，2003年北京市委政法委出台了《关于处理轻伤害案件的会议纪要》，规定对于因民间纠纷引起的轻伤害案件，如果嫌疑人有认罪、悔罪表现，积极赔偿损失，被害人要求不追究其刑事责任，可以对其作出撤案、不起诉或免予刑事处分的处理。

　　这种实践直到近年仍然存在。例如2013年5月，临沂市苍山县委政法委召开案件协调会，对司法机关办理危险驾驶犯罪案件进行专题研究，出台了《关于办理危险驾驶犯罪案件有关问题的会议纪要》，指导政法机关规范办理该类案件。 北京市一位政法机关工作人员告诉《南风窗》记者，据他了解一些地方政法委近年仍在出台一些类似的规范文件。在他看来，政法委对公检法三家有异议或是认识不清的程序问题进行协调，比直接协调个案要好，能够规范司法运作，但是他也担忧，此举可能会加剧司法地方化。 政法委还可能通过对个案的协调，影响某一类案件的判决。2008年6月，北京市一中院作出终审判决，北京地铁公司赔偿一位跌下站台双腿被碾断的乘客共80余万元。这是地铁公司“有史以来最高赔偿”。北京市高院驳回地铁方面的申诉后，上述北京政法机关人士告诉《南风窗》记者，北京地铁后提请市政法委出面协调，最后由检察院提出抗诉，案件得以重审，赔偿额大幅缩水到25万余元。该人士还透露，北京地铁类似的赔偿案件比较多，地铁方面担心赔偿额太高，难以负担。该案重审后，赔偿额度便成为今后类似判决参照的标准。 有些地方政法委则“批量”协调同一类案件。例如根据湖北潜江市烟草专卖局官方公开的消息，2009年7月，湖北潜江市委政法委召开涉烟案件协调会，召集公检法和烟草专卖局，对5起非法经营卷烟案件进行了协调，“会议达成了共识：每起案件的涉案人员，都应判处实刑，不判处缓刑”。 而有时候政法委的要求则刚好相反，要求“原则上判处缓刑”。据《南风窗》记者拿到的一份某经济发达省份一个地级市政法委的会议纪要，该市曾于近年爆发上百家企业卷入一起虚开增值税发票案件。根据刑法及相关司法解释，该类案件的处罚有3个量刑幅度，分别是3年以下、3到10年，和10年以上有期徒刑或无期徒刑。 涉案数额50万元以上就已构成“虚开的税款数额巨大”，应处10年以上有期徒刑或者无期徒刑。但是该会议纪要提出，“为了保障经济发展”，要求法院对一些远远超过50万涉案金额的企业负责人，在存在自首、立功的情况下，“原则上判处缓刑”。 曾经长期担任检察官的李修蛟律师告诉《南风窗》记者，实践中，法院对存在减轻情节的犯罪，一般减轻不会超过50%，也就是说10年以上的重罪，减轻后对于超过10年量刑的重罪，一般也在5年左右。而根据法律规定，只有3年以下有期徒刑的，才可以适用缓刑。但是由于法官在量刑上存在大幅的裁量空间，因此严格意义上该市政法委的要求也不算违反法律。

　　变革的积极信号

　　2013年初的全国政法工作会议上，习近平总书记对政法委职能提出了新表述：“政法委要善于议大事、抓大事、谋全局，把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作……”协调的对象变成“各方职能”，而非“案件”，这被认为释放了政法委职能调整的信号。

　　当年8月份，中央政法委在政法系统下发《关于切实防止冤假错案的规定》，两高据此先后公布了防范冤假错案工作机制的意见。其中最高院规定，法院“严格依照法定程序和职责审判案件，不得参与公安机关、人民检察院联合办案”。据《南风窗》记者从权威人士处了解到，上级已明确要求各地政法委不再协调“事实不清、证据不足的案件”，并且要求政法委协调案件时不要对案件进行定性和实体处理。 据《南风窗》记者采访多地政法机关人士，有关规定也得到了佐证。限制了协调案件的范围之后，去年以来，政法委协调会有减少的趋势，呈现出一些积极变化的迹象。 上述西部省城的李先生告诉《南风窗》记者，近年来，他所在地的政法委经常将疑难案件交给省法学会组织专家论证会，召集专家和律师对案件进行论证，再将论证结果提供给案件经办人参考，一年大概举行七八次此类论证会。某沿海省份一位在省级政法机关工作的人士则向《南风窗》记者透露，不久前他们向省政法委提交了一个案件协调的请求，政法委以该类案件不在“可以协调的案件目录上”为由，拒绝受理。 政法委长期被诟病的一个问题是，大部分工作人员都是非法律专业人士。据上述北京政法机关人士告诉《南风窗》记者，近年来北京市政法委职权岗位上陆续调进了一些司法实务部门的人员，“他们看问题的角度就转变了”。 此外，一些地方政法委开始“帮助”公检法中处于相对弱势的法院解决实践难题，例如成立案件执行协调小组，帮助法院清理多年积压下来的执行难问题。 显然政法委协调案件的职能在实践中悄然发生了变化。2013年12月，《中央党内法规制定工作5年规划纲要》发布，提出将“适时研究制定党委政法委工作条例，完善党领导政法工作的体制机制”。这份文件的出台能否改变政法委案件协调机制产生的种种弊端，使政法委真正成为“推动法治中国建设”的积极力量，我们充满期待。

　　(文中部分采访对象为匿名)